ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES (IV): La contaminación deL AIRE

20-12-2009

Martín Krause

 

 

 

 

La contaminación del aire

 

  El aire presenta algunas complicaciones adicionales ya que se trata de una materia menos “contenida” y con múltiples influencias sobre su calidad. En tal sentido se suele dividir a la contaminación de la atmósfera como contaminación de impacto o de fondo, siendo la primera la que se registra en áreas cercanas a la fuente de emisión y la segunda la que resulta de cambios en la composición físico-química de la atmósfera.

 

  Entre las primeras podríamos incluir el típico ejemplo de la fábrica que contamina a su vecino arrojando ciertas sustancias sobre su propiedad, a lo cual podría sumarse, la polución generada por emisiones de monóxido de carbono (CO) y dióxido de sulfuro (S02) en algunos casos. En el segundo tendríamos lo que se denomina “smog” y técnicamente se denomina “ozono”, de cuya abundancia se sufre en las concentraciones urbanas (así como se sufre de su escasez en el llamado “Agujero”). El ozono es una forma de oxígeno constituida por tres moléculas de oxígeno que, en altas concentraciones, causa daños a los tejidos pulmonar y bronquial, daña las plantas, particularmente cierto tipo de cosechas, y acelera la desintegración del caucho, la pintura y otros materiales. Pero hay dos circunstancias que hacen del ozono muy difícil de controlar:

 

  1º. A diferencia del CO y del S02 , no es un contaminante emitido sino que se forma en la atmósfera cuando la luz ultravioleta del sol rompe las moléculas de dos categorías de componentes, los óxidos de nitrógeno (NOX) y los componentes orgánicos volátiles (VOC). Los primeros son producidos por automóviles, usinas eléctricas y acerías; pero hay más de 250 (principalmente hidrocarburos y aldehídos) de los segundos, producidos por casi cualquier actividad humana.

 

  2º. Aunque las moléculas individuales de ozono tienen corta vida: los precursores del ozono antes mencionados pueden ser transportados por los vientos a largas distancias y el ozono continúa produciéndose en el camino, por lo que puede existir aún en áreas de baja emisión.

 

  Estas características, entonces, van a llevarnos a proponer soluciones distintas para cada uno de estos problemas.

 

 

Contaminación de impacto

 

  En este caso, se aplican claramente las soluciones esbozadas en nuestro tratamiento conceptual del derecho de propiedad, siendo que es claramente definible el emisor del contaminante y los daños que esto puede causar a determinado propietario. Este es el caso de la chimenea que descarga humo sobre la propiedad del o de los vecinos. Se aplican aquí las mismas consideraciones que se trataran al considerar el agua: las partes intervinientes sabrán evaluar la mejor solución para cada caso y están en condiciones de alcanzar una solución al problema.

 

  Al respecto, la tecnología viene a ampliar las posibilidades de este tipo de acciones protectoras por medio de la definición de lo que se denominan “traceadores”. Comentan Anderson & Leal (1992, pág. 305) que “nueva tecnología ofrece el potencial para ‘marcar’ cada emisión, introduciendo ‘traceadores’ en las chimeneas de los contaminadores sospechosos. Esta tecnología fue aplicada en Canyonland National Park, Utah. El parque experimenta comúnmente una contaminación que genera neblina, aparentemente causada por una usina eléctrica de carbón localizada a varios cientos de kilómetros. Para identificar la fuente, se introdujeron traceadores químicos que mimetizan el contaminante en la chimenea de la planta y una serie de estaciones de monitoreo se estableció alrededor del parque. El experimento concluyó que la planta contribuía a la neblina. La posibilidad de utilizar ‘traceadores’ tiene un enorme potencial para localizar una variedad de efluentes. Los traceadores pueden identificar el uso de pesticidas y fertilizantes, los que son grandes contribuyentes a las fuentes no fijas de polución.”

 

  Si bien esta tecnología no se utiliza en la Argentina actualmente, lo cierto es que existe jurisprudencia ya en materia de reclamos por lo que llamamos contaminación de impacto. Lipset (1993, pág. 263) cita los casos de:

 

  “Bustos y otros c. Fabricaciones Militares”, 30/12/86, justicia federal. Once vecinos de la fábrica militar de ácido sulfúrico de Berisso, provincia de Buenos Aires, promueven acción de amparo solicitando el cese de la actividad de la fábrica, por resultar sus efluentes altamente contaminantes para la salud. El juez hizo lugar al amparo ordenando que la empresa suspenda la producción en forma preventiva, hasta que se arbitren los medios técnicos necesarios para hacer cesar totalmente la contaminación con ácido sulfúrico.

 

“Preste y otro c. Nobile, s. cese de molestias”, 31/7/90, justicia provincial. El objeto de la demanda era hacer cesar las emisiones gaseosas provenientes del taller de pintura de la demandada, debido a las emanaciones contaminantes liberadas a la atmósfera con el pertinente peligro para la salud de los vecinos. La sentencia determinó que las molestias superaban la normal tolerancia. Así se dispuso el cese inmediato de esas molestias, ordenándose la instalación de un equipo de columnas de contacto con carbón activado. El 20 de noviembre de 1990 la Cámara de Apelaciones ratificó la sentencia.

 

 

Contaminación de fondo

 

  Como mencionáramos antes, en este caso es aún difícil poder determinar al responsable de una emisión específica y su perjuicio en cierta propiedad, por lo menos por el momento. Los incentivos para la innovación tecnológica sin duda cerrarán esa brecha en poco tiempo, siendo los ‘traceadores’ un gran paso en tal sentido.

 

  Mientras tanto, pueden formularse ciertas políticas de “cuasi-mercado”, diferenciando entre fuentes fijas y fuentes móviles. En el primer caso se trata de instalaciones productivas o domiciliarias y en el segundo todo tipo de vehículos.

 

a.     Fuentes fijas

 

  Aunque veremos que puede ampliarse el concepto a las fuentes móviles, se trata de la implementación del concepto de “intercambio de permisos de emisión”. La autoridad estatal define los límites de emisión de un determinado contaminante, p. ej. S02, en una región determinada, estableciendo una “burbuja”. Luego se ofrecen al mercado permisos de emisión por el monto total compatible con cierto nivel de calidad del aire. Por ejemplo, la ley N° 20.284 de “Normas para la preservación de los recursos del aire”, establece en su Anexo II ciertas normas de calidad del aire, específicamente para CO, NOx , S02 , 03, partículas en suspensión y partículas sedimentables. En estos casos faltaría tan sólo definir un área geográfica determinada y luego subastar permisos de emisión por el total de los límites previamente fijados.

 

  Con un esquema de esta naturaleza puede o no alcanzarse una reducción del nivel de contaminación: si se mantiene ese límite fijo cada año o si la autoridad de aplicación reduce el nivel total de emisión anualmente.

 

  Las ventajas de un sistema de esta naturaleza son varias. Siendo que los costos de reducción de la contaminación son variados según las empresas, un mecanismo de este tipo permite reducir la contaminación en aquellos puntos donde sea menos costoso hacerlo ya que quienes obtengan una reducción de los efluentes a menor precio estarán motivados a hacerlo y vender sus permisos a quienes tienen los mayores costos. Si por la venta de los permisos pueden obtener loo y el costo del filtro es 90 entonces les convendrá colocarlo y recibir esa ganancia. Estos sistemas, a diferencia cuando el estado demanda cierta y determinada tecnología, permiten a las empresas buscar la más costo-eficiente para lograr el objetivo, lo cual a su vez promueve el desarrollo de nuevas tecnologías de control más eficientes.

 

  Un programa de este tipo ya ha sido establecido en la revisión de la Ley de Aire Limpio de Estados Unidos con respecto al S02, cuyos permisos se comercializan en Chicago desde hace ya tres años.

 

  Con respecto a otros contaminantes, y en particular al ozono y sus precursores, el problema se complica pues es necesario desarrollar modelos para determinar los factores que determinan la constitución del “smog”: ¿para reducir el smog hay que reducir qué precursor? La definición no es sencilla, influyen numerosos factores climáticos y, por otro lado, al estar sujeto a procesos de decisión política, el esquema comparte los inconvenientes mencionados para otras políticas gubernamentales. En cuanto a la complejidad de los modelos lo cierto es que se trata de la misma a la que se enfrenta cualquier tipo de política y sobre los cuales existen muchas críticas en los Estados Unidos: el Urban Airshed Model (UAM) cuya versión V es la que actualmente se aplica en la región del Lago Michigan y el Regional Oxidant Model (ROM).

 

  Comenta Gerritson (1993. pág. 33):

 

  “Se utilizan modelos computacionales para predecir los efectos de las estrategias de control sobre las concentraciones de ozono. Distintos inputs de emisiones darán como resultado cambios en los niveles de ozono. Los Planes de Implementación Estatal anteriores (SIPS 1979, 1982) fueron desarrollados utilizando modelos de aproximación empíricos kinéticos (EKMA). Los EKMA fueron desarrollados para ser utilizados en áreas más pequeñas, como ciudades individuales. Las principales fallas incluyen una sobresimplificada representación de las condiciones meteorológicas, una inhabilidad para manejar inventarios complejos de emisiones y una pobre representación de las condiciones iniciales y límites de la calidad del aire.”

 

  Si bien son éstos problemas de evaluación comunes a cualquier tipo de política a implementar, existen otros problemas en la implementación de este tipo de políticas en los Estados Unidos, que socavan la claridad del concepto. El más importante es la falta de una definición clara de derechos de propiedad sobre los permisos de emisión, restringiendo notoriamente las posibilidades de intercambio. Por ejemplo, la Ozone Transport Commission (OTC), que incluye 12 estados del noreste de los Estados Unidos y el Distrito de Columbia ha determinado que “los miembros de la OTC acuerdan que los créditos por reducción de emisiones de NOX , no son derechos de propiedad, sino autorizaciones limitadas para emitir NOX”. (Carhart, 1993, pág. 143).

 

  El problema viene, en realidad, de la misma redacción de las modificaciones a la Ley de Aire Limpio de 1990, ya que ésta establece explícitamente que “los permisos otorgados según este capítulo son una autorización limitada para emitir dióxido de sulfuro de acuerdo con las especificaciones de este capítulo. Dichos permisos no constituyen derechos de propiedad”. Es más, menciona que “nada en este capítulo o cualquier otra disposición de esta ley será interpretada como limitando la autoridad de los Estados Unidos para terminar o limitar dicha autoridad “. No es de extrañar que con derechos tan débilmente definidos el mercado no opere todavía como podría hacerlo.

 

  En la Argentina, la aplicación de un esquema de esta naturaleza no requeriría modificaciones legales substanciales sino solamente resolver problemas de jurisdicciones ya que, en el caso de la ciudad de Buenos Aires, la “burbuja” a definir incluiría también los partidos del conurbano. No obstante, esto es algo que ya se ha implementado en materia de políticas de control de la calidad del agua.

 

  La actual legislación, Ley N° 20.284, establece los límites mencionados y da a la autoridad de aplicación la facultad de fijar para cada zona límites máximos de emisión de los distintos tipos de fuentes fijas, declarar la existencia y fiscalizar el cumplimiento del Plan de Prevención de Situaciones Críticas de Contaminación Atmosférica... (Art. 7°)., crea comisiones interjurisdiccionales y un sistema de multas y sanciones. Si se aplicara, de todas formas sufriría los inconvenientes mencionados respecto a la imposibilidad de determinar el nivel correcto de sanciones para alcanzar cierto objetivo ambiental, y la imposibilidad de establecer el mismo, si no son los propios afectados.

 

b.     Fuentes móviles

 

  En esta materia, la situación es descripta en el Informe CONAPA (1991, pág. 311); “...la contaminación atmosférica asociada con la operación de vehículos automotrices consiste en contaminantes primarios (que son los emitidos directamente en la atmósfera por cada una de estas fuentes móviles), contaminantes secundarios (que son los formados en la atmósfera como resultado de reacciones tales como hidrólisis, oxidación y fotoquímicas) y por el movimiento de partículas, producidas por el desplazamiento de vehículos en calles pavimentadas y no pavimentadas.”

 

  “Se suman a la congestión otros factores concurrentes, como lo son la falta de mantenimiento apropiado de los motores y la calidad de los combustibles y aceites de lubricación utilizados, así como la carencia de controles apropiados, aún a pesar de la existencia de normas municipales, las que (...) no pueden ser aplicadas por falta de sistemas y programas de monitoreo apropiados y debidamente sistematizados.”

“En la ciudad de Buenos Aires se estima que de tres automotores particulares, dos están en infracción por sus escapes de gases. El 40% de los ómnibus inspeccionados por la Municipalidad en los últimos meses estaban también en la misma situación.”

 

  Las soluciones que plantea el Informe (pág. 171) son la planificación del transporte, priorizando el transporte público, el desarrollo del transporte multimodal, etc. La Ley N° 20.284 contiene en su Anexo I normas de emisión para los fabricantes de vehículos y, asimismo, su art. 9°, delega en la autoridad de aplicación la fijación de niveles máximos de emisión y de los procedimientos de medición.

 

  El problema de las normas de emisión para los fabricantes es que no son ellos los responsables de la contaminación, sino que depende del uso y sobre todo del mantenimiento que se de a un vehículo, algo que no está en capacidad de controlar una vez que salió de su fábrica. Está claramente probado que el grado de contaminación de un escape depende de su afinación o “puesta a punto”. Por otro lado, no es lo mismo el impacto de un vehículo que es comprado para utilizarse en una gran ciudad que el mismo vehículo comprado para utilizarse en un pequeño pueblo o en el campo.

 

  Además, el control periódico de los escapes impone un costo tanto a los que emiten como a los que se han cuidado de no hacerlo y es probable que se afinen los vehículos antes de cada inspección pero no asegura su mantenimiento, lo cual no soluciona el problema.

 

  No obstante, existe la posibilidad en estos momentos que el control pueda realizarse en forma permanente y, más interesante aún, éste podría ser realizado por el sector privado, ya sea los ciudadanos individualmente u organizados en entidades ecologistas, por ejemplo. Podría generarse incluso un incentivo económico ofreciendo una cierta “recompensa” por detectar un vehículo contaminante.

 

  La posibilidad que se plantea aquí está dada por lo que se denomina “control a distancia” (remote sensing). Comenta Kosobud, et. al (1993, pág. ix): “Los vehículos varían ampliamente en sus emisiones, lo que sugiere que identificar y corregir a los altamente emisores ofrece una medida de control potencialmente valiosa. La nueva tecnología de control a distancia ha sido presentada por muchos como una alternativa de bajo costo a los actuales programas de “Inspección y Mantenimiento” (I&M), y como una alternativa a los nuevos programas de Í&M que deben implementarse en las zonas más contaminadas como resultado de la reciente Ley de Aire Limpio.”

 

  “Las ventajas de costos derivan del hecho que el control a distancia se autoregula -los vehículos que circulan más (y por lo tanto emiten más) son los que con mayor probabilidad serán monitoreados por el control a distancia. Las estimaciones del costo de un sólo control a distancia lo ubican en uno 50 centavos de dólar, comparado con 20 a 40 dólares por solamente el componente de control del I&M mejorado”.

 

  Uno de los sistemas de control a distancia más prometedores es el desarrollado por Donald Stedman, de la Universidad de Denver. Monitorea emisiones de CO y de hidrocarbonos (HC) desde vehículos móviles que pueden ubicarse en cualquier calle o avenida. El sistema envía una rayo infrarrojo verticalmente hacia un detector del otro lado y los cambios en el rayo ocasionados por el escape son detectados y convenidos en relaciones de CO a C02 y de HC a C02. Estos equipos son muy productivos y pueden realizar un promedio de 5.000 controles por día (Harrington & McCollen, 1993).

 

  Lo interesante de esta tecnología es que descentralizaría el control de los vehículos permitiendo, por ejemplo, que entidades ecologistas realicen los controles y lleven sus denuncias a las autoridades municipales que actualmente tramitan las infracciones de tránsito. La prueba presentada sería el examen.

 

  Además de esto, existen alternativas interesantes que no pueden desarrollarse aquí y que contribuirían significativamente a reducir los problemas de congestión de tránsito, como el sistema de “peaje urbano” implementado en Singapur, o el sistema probado en Hong Kong. Por último, cualquier política que permitiera la reducción del precio de los vehículos nuevos (eliminación de impuestos internos o de aranceles y cuotas de importación), contribuiría al mejoramiento de este problema, permitiendo una mayor renovación de vehículos nuevos (que contaminan menos) por viejos.

 

c.     Fuentes fijas y móviles

 

  Finalmente, existen interesantes ideas que permiten la combinación de los créditos por reducción de emisiones de fuentes fijas y móviles. Dentro del concepto de “burbuja” que determina límites regionales de emisión de contaminantes, algunas fuentes fijas de emisión encontrarían rentable comprar vehículos viejos, altamente emisores, para darlos de baja y recibir el crédito correspondiente.

 

  Un programa de esta naturaleza está por ser implementado en la ciudad de Los Ángeles, condados de Los Ángeles, Orange, Riverside y San Bernardino, cuyo nombre es RECLAIM (Regional Clean Air Incentives Market), cubriendo la mitad de la población de California.

 

  Comenta Boyd (1993, pág. 149): “En teoría, la política de retiro acelerado funciona bien para todos. Ayuda a las fuentes fijas permitiéndoles más flexibilidad, a la industria automotriz incrementado la demanda de vehículos, y a los propietarios de vehículos viejos porque obtienen más dinero del que obtendrían en otra parte. Si bien existen limitados datos disponibles, la cantidad de emisiones reducidas de fuentes móviles ha sido estimada. Si los 720.000 vehículos pre-1972 en California fueran sujetos al retiro acelerado, la reducción estimada de emisiones sería de 40.000 ton. por año de gases reactivos orgánicos (ROG) y 10.000 ton. por año de NOX. Esto representa cerca del 3% de las emisiones de ROG en el estado y un poco menos del 1% de emisiones de NOX. (Esperar que todos los vehículos pre-1972 participen del retiro no es realista: algunos están en buenas condiciones relativas, mientras que otros son de coleccionistas”.

 

 Extracto del trabajo “Crecimiento y protección ambiental” publicado por Martín Krause en la Revista Libertas 25 (Octubre 1996)

Instituto Universitario ESEADE

www.eseade.edu.ar

 

 

 

Lea la 1º parte de este artículo en: ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES (I): EL FRACASO DEL MERCADO

Lea la 2º  parte de este artículo en: ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES (II): LO ESENCIAL NO ES VISIBLE A LOS OJOS

Lea la 3º  parte de este artículo en: ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES (III): LA CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS