ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES (III): LA CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS

03-11-09

Martín Krause

 

El del agua es un caso típico en que la actividad de ciertas personas causa perjuicios a otros que utilizan el mismo recurso. Sobre todo para los habitantes de grandes ciudades como Buenos Aires, la contaminación de las aguas es un fenómeno que los toca de cerca. Constituye una muestra clara de la incapacidad estatal la desprotección en que se encuentra este valioso recurso cuya propiedad se ha reservado.

 

  Existen varios ejemplos específicos de contaminación de las aguas en la Argentina que veremos para mostrar, como contraste, cómo funcionaría un sistema que deja en manos de los interesados su protección. No obstante, es importante destacar que el estado ha sido hasta ahora un muy mal protector de nuestros ríos. Los informes sobre el estado de algunos de ellos son dramáticos. Federovsky (1988, pág. 3) señala que la conclusión de una serie de estudios sobre el río Matanza-Riachuelo es que “el deterioro de la cuenca en su porción media e inferior es alarmante “. Lo mismo se ha señalado del río Reconquista, de la franja costera del río de la Plata o de los arroyos Medrano, Vega, Santo Domingo, Las Conchitas, Gimenez y Sarandí, para mencionar tan sólo a los cercanos a Buenos Aires. Muchos de ellos son considerados ríos “muertos” ya que la capa de hidrocarburos y otras sustancias que cubren los mismos impiden la renovación del oxígeno y la existencia de vida animal. En abril de 1993 el CEAMSE presentó un plan para comenzar la limpieza del río, a partir de un estudio realizado por la consultora Thames Water. El decreto 1093/93 asignó a la Secretaría de Ambiente Humano y Recursos Naturales el estudio para la recuperación integral de la cuenca y al CEAMSE la implementación del programa y la disposición de los residuos.

 

  Pero, no obstante todo lo que se pueda hacerse al respecto, la limpieza del río no implica que deje de contaminarse. La solución a este problema es el aspecto fundamental a considerar. La que propone el Informe CONAPA (1991), presentado por el gobierno argentino ante la Cumbre de Río, y aún el trabajo más completo que el estado ha dado a conocer en materia ambiental, reitera políticas del pasado y requiere más participación del estado, más planificación, más burocracia y menor participación de los ciudadanos:

 

  “Recayendo en las provincias la casi totalidad de las atribuciones sobre la propiedad y administración del recurso hídrico, su gestión adecuada en una perspectiva de largo plazo constituye un gran desafío, que resultará exitoso en la medida que ciertos criterios rectores de política hídrica sean compartidos por todos los estados provinciales y la Nación, y se establezcan mecanismos de consenso que permitan diseñar e implementar una política hídrica nacional” (pág. 359).”

 

  “Semejante tarea de coordinación política no sólo resulta una tarea casi imposible de lograr con eficiencia, sino que se amplía al seleccionar como unidad de planificación a la cuenca, lo que significa que deberá coordinarse la planificación no sólo ya con distintos gobiernos provinciales sino con gobiernos de países vecinos por cuyo territorio pasan algunos de nuestros principales ríos. A partir de ello se propone adoptar como base para la administración del recurso, la formulación de programas integrales, concebidos como culminación del proceso de planificación y desarrollo del mismo. Esto incluye el inventario de los recursos, su análisis y diagnóstico, la definición de los objetivos de desarrollo de acuerdo con las metas sociales y las potencialidades existentes, así como la selección de los instrumentos necesarios para el logro de los objetivos” (pág. 361).

 

  “Dada la situación de competencia por el uso del agua entre distintas actividades, y la carencia de normas respecto a prioridades de uso, se propone definir las políticas sectoriales referidas a cada uno de los usos del agua sobre la base de principios generales que aseguren la adecuada compatibilización entre los mismos y con los demás recursos presentes en las cuencas”. (pág. 362).

 

  Es precisamente esa “competencia por el uso del agua” la que brinda la solución para el problema de la contaminación. El Informe CONAPA ve en esto una muestra de la necesidad de planificación. Sin embargo, esa competencia de intereses es la clave para que existan incentivos contrapuestos que se autocontrolen y permitan la protección del recurso. Es decir, si existe la competencia por el uso del agua, ¿por qué no permitir que esta misma genere las acciones de los individuos participantes, en vez de dirigir las acciones a influir sobre los funcionarios que diseñan las políticas?

 

  En términos sencillos la idea es ésta: si existen dos individuos compitiendo por el uso del agua y uno la utiliza para beberla mientras que el otro para arrojar efluentes, la protección ambiental se basa en el interés del primero por mantener el recurso limpio accionando judicialmente contra quien lo deteriora. De esta forma, los interesados tendrían un papel activo en la protección ambiental. Para ello deben tener un interés en el recurso, un “derecho de propiedad “, cuyo uso y disposición pueda ser defendido ante la justicia.

 

  Como bien dicen Anderson & Leal (1991):

 

  “Si todos los contaminadores que usan un estuario para disponer de efluentes fueran estrictamente responsables por los costos de esa polución, tendrían incentivos para considerar los costos y beneficios de sus acciones. Bajo estas circunstancias, el proceso de mercado, con la responsabilidad determinada por la justicia, forzaría a los contaminadores a evaluar los costos de reducir o eliminar la polución contra los costos potenciales por daños y perjuicios. Si es más barato reducir la polución que enfrentar los daños, entonces los contaminadores disminuirán la polución, de lo contrario los otros usuarios del recurso deberán ser compensados. Por supuesto, esto asume que los contaminadores puedan ser identificados y los daños evaluados, pero éstas son las mismas presunciones necesarias cuando se espera que las regulaciones gubernamentales o multas controlen efectivamente la polución” (pág. 139).

 

  La diferencia entre el sistema de incentivos privados y el manejo estatal es que este último descansa en inspectores gubernamentales que controlen a los contaminadores, algo que no ha funcionado nunca en la Argentina. En el sistema de mercado, en cambio, son los mismos interesados (o perjudicados) quienes se convierten en inspectores de sus propios intereses.

 

  Consideremos ahora algunos ejemplos de la Argentina:

 

El Lago San Roque

 

  En el Informe CONAPA se dice que “Como consecuencia de la erosión hídrica que afecta a las altas cuencas de los ríos en la provincia de Córdoba, las represas construidas han disminuido su capacidad útil de embalse. El lago San Roque, por ejemplo, presentaba en 1971 un depósito de sedimentos estimado en un espesor de 15 metros. Lo mismo sucede con los embalses de la provincia de San Luis, donde la actividad erosiva se manifiesta a través de pequeños problemas de atarquinamiento, estando afectados también los sistemas de riego y de abastecimiento de agua para uso doméstico. Uno de los casos más importantes de pérdida de capacidad de embalse se da en el de Cruz de Piedra, donde el porcentaje es superior al 40%. Los embalses de Luján, San Pedro y San Felipe en la misma provincia presentan problemas similares” (pág. 340).

 

  Por otra parte en un informe elaborado por Greenpeace (Arquez, 1988) leemos que: “Los pescadores que habitualmente frecuentan el lugar hicieron un relevamiento en el San Roque para establecer la existencia de fuentes de contaminación y detectaron unas 500 fuentes contaminantes de la cuenca que abastece de agua a la ciudad de Córdoba. El subsecretario de Gestión Ambiental de la provincia informó que el deterioro se agrava diariamente por la descarga continua de líquidos cloacales y por el aporte de material orgánico que proceden de las laderas incendiadas, de los basurales y de las embarcaciones del lago. Se estima que la recuperación de la cuenca demandará varios años, aún cuando fueran suspendidas hoy todas las cargas. Como las fuentes clandestinas de contaminación del embalse están localizadas en los planos que poseen los organismos oficiales, se espera que éstos actúen sobre los infractores. El presidente de la Empresa Provincial de Obras Sanitarias (EPOS), Sr. Alfredo Acuña, manifestó que la calidad del agua que consume la población cordobesa es absolutamente normal, acotando que se realizan 52 ensayos de rutina semanales en la red de distribución domiciliaria, que la sitúan en el concepto de muy bien controlada. Debemos aclarar al lector que ambas afirmaciones no se contradicen, la primera nos habla de la existencia de gran cantidad de fuentes de contaminación en el lago San Roque, la segunda del gran esfuerzo que hace la EPOS para potabilizar el agua y luego controlar su calidad. Quizás no sea aventurado afirmar que de haber menor nivel de contaminación en el San Roque, el esfuerzo y costos de la EPOS sería proporcionalmente menor” (pág. 13).

 

  En estas dos citas aparecen tácitamente los intereses que podrían operar en favor de la protección ambiental. Si el lago y la represa fueran de propiedad privada, el dueño podría accionar contra los agricultores por contaminarle su propiedad lo cual, además de perjudicar las actividades de pesca, dificulta a la represa cumplir sus funciones. En este último caso, quienes recibieran agua de riego contaminada, podrían a su vez accionar contra el dueño de la represa por no cumplir con lo pactado. Idéntico camino puede seguirse respecto de los efectos contaminantes que provienen de desechos cloacales. Los pescadores podrán accionar contra el dueño del lago si éste les ha vendido “derechos de pesca”. El procedimiento se multiplicaría si quienes dispusieran de derechos de propiedad fueran los propios pescadores, los dueños de balnearios, clubes náuticos, abastecedores de agua potable. La definición del derecho de propiedad puede hacerse tanto con un criterio geográfico, es decir, teniendo en cuenta una superficie determinada, o tomando en cuenta un determinado caudal de agua; o ambos conceptos a la vez.

 

El Paraná

 

  El trabajo de Greenpeace dice que “el Paraná es la fuente de abastecimiento de agua para una serie de localidades. La toma de agua se efectúa por medio de estaciones de bombeo; el tratamiento se hace en base a la metodología tradicional e incluye el tratamiento con sulfatación de aluminio, alcalinización, doración y tratamiento con flúor. La red cloacal existe solamente en grandes localidades. En la mayoría de los casos al faltar piletas de tratamientos las descargas cloacales se efectúan en arroyos o en ríos afluentes sin importarle a las autoridades locales la existencia de balnearios, clubes de pesca, o a que las tomas de agua para potabilización están cerca” (pág. 31). Esta cita, enumera a quienes tendrían interés en defenderse de los efectos contaminantes, si la propiedad fuera privada.

 

La ría de Bahía Blanca

 

  Dice Arquez (1988, pág. 45): “Algo que ha pasado casi completamente desapercibido para la comunidad nacional y en particular a los habitantes de la ciudad de Bahía Blanca es justamente la existencia de un canal colector de efluentes industriales del Polo Petroquímico que es propiedad común a todas las industrias que participan en él. Este canal especialmente construido va a desagotar a la Bahía Blanca”.

 

  Además del problema de la propiedad común de las empresas, al no haber derechos de propiedad en la Bahía los desechos se vuelcan en ella sin asumir los daños ambientales. El informe antes citado comenta que estas aguas pasan por el Balneario Municipal y cerca de donde se construiría un club náutico. Lo interesante de permitir. alcanzar una solución por medio de arreglos contractuales entre las partes involucradas es que permite que sean los propios participantes los que evalúen las ventajas de una u otra solución. Muchas veces, alcanzar un medio ambiente limpio implica altos costos, no sólo de limpieza sino de actividades que no habrán de realizarse. El esquema propuesto permite a los interesados evaluar si les interesa más un balneario o mantener fuentes de trabajo en la zona. Aquél que demanda un medio ambiente puro en todo lugar, puede hacerlo porque no asume ninguno de los costos que eso significa: un habitante de Buenos Aires puede pretender el cierre de las fábricas en Bahía Blanca .porque no sufriría las consecuencias de esa medida. Los habitantes de esa zona tal vez piensen igual, o tal vez piensen otra cosa, pero resulta arrogante pensar por ellos.

 

  Este tipo de solución puede aplicarse a todos los problemas relacionados con la contaminación acuática en la Argentina, sobre todo aquellos que plantean situaciones problemáticas y dramáticas como el caso del río Salí y el embalse Río Hondo en Tucumán; la ría de Puerto Deseado; los lagos Nahuel Huapi y Lacar; los ríos Matanza/Riachuelo y Reconquista en la ciudad de Buenos Aires; el Río de la Plata; y los recursos hídricos subterráneos. Esta no es una sugerencia original de este trabajo puesto que tiene aplicación práctica en varios países:

 

  Anderson (1990) muestra que: “La evidencia sugiere que si se remueven los obstáculos legales para el establecimiento de derechos sobre los cursos de agua, se desarrollarían acuerdos contractuales para la provisión privada de usos de esos cursos. En cursos pequeños, por ejemplo, donde no aplican restricciones legales, los propietarios privados proveen lugares de pesca con ganancias. En el valle del río Yellowstone, al sur de Livingston, Montana, algunas fuentes surgen y terminan en propiedad privada y son totalmente apropiados por los dueños. Como el acceso a esos cursos es controlado a costo reducido, los dueños cobran por el ingreso a los pescadores. Esto los incentiva a desarrollar lugares de cría, prevenir la salinización y mantener al ganado lejos de los cursos para proteger la vegetación de las orillas. Los dueños limitan el número de pescadores por día para que el valor de la experiencia no disminuya y se mantenga la pesca. Un caso bastante diferente, pero que produjera resultados similares, ocurrió en el valle Gallatin cerca de Bozeman, Montana. Hace unos años, un pescador compró cierta tierra y un curso de agua de un ganadero quien había permitido que el ganado pastara en las orillas, eliminando la vegetación, causando erosión, y reduciendo el número y tamaño de las truchas en el arroyo. El nuevo propietario vendió el ganado y en tres años había recuperado al curso y revivido su potencial de pesca. El dueño soporta el costo de no utilizar la tierra para ganado, pero se lleva los beneficios de una mejor pesca”. El mismo autor explica que “los derechos de pesca en Inglaterra y Escocia desde hace mucho han alentado el uso de recursos. La tradición de pesca de truchas en Inglaterra ha llevado a algunos propietarios a mantener sus pesquerías aún cuando no han comercializado los derechos de pesca. Sin embargo, a medida que los derechos de pesca aumentaron en valor hay pocos propietarios que ignoran el aspecto comercial de los derechos deportivos que les pertenecen. Se ha vuelto valioso el incurrir en costos para especificar y hacer cumplir acuerdos contractuales que manejan la pesca. Como resultado, muchas asociaciones privadas voluntarias se han formado para adquirir derechos de pesca y para cobrar derechos para pescar” (pág. 144).

 

  Esa privatización ha tenido los efectos que destaca el NCPA Task Report (1991, pág. 21). “Un club de pesca, el Pride of Derby, ganó un juicio memorable contra una municipalidad que contaminaba el río aguas arriba. El caso sentó un precedente que al día de hoy ha notificado a los contaminadores que poner en peligro a los peces no es aceptable. Desde los años 50 la Anglers’ Cooperative Association in England ha manejado más de 1500 casos de polución y ha recuperado cientos de libras esterlinas en daños que le permiten al club y a los propietarios de las aguas restaurar las pesquerías.”

 

  Y si bien puede pensarse que la aplicación de semejante sistema en la Argentina podría ser complicado, es necesario destacar que requiere sólo una pequeña modificación legal que mencionaremos en las conclusiones de este trabajo y, por otro lado, no demandaría ningún tipo de burocracia como los 104 organismos (informe CONAPA) que existen en el país para “planificar j< administrar” el agua con un fracaso notorio.

 

  Por ejemplo, la ley 5965 de la provincia de Buenos Aires, en su art. 2 prohibe “a las reparticiones del Estado, entidades públicas y privadas y a los particulares, el envío de efluentes residuales sólidos, líquidos o gaseosos, de cualquier origen, a la atmósfera, a canalizaciones, acequias, arroyos, riachos, ríos y a toda otra fuente, curso o cuerpo receptor de agua superficial o subterráneo, que signifique una degradación o desmedro del aire o de las aguas de la provincia, sin previo tratamiento de depuración o neutralización que los convierta en innocuos e inofensivos para la salud de la población o que impida su efecto pernicioso en la atmósfera y la contaminación, perjuicios y obstrucciones en las fuentes, cursos o cuerpos de agua”. Esta ley tiene ya más de treinta años de vigencia, bajo todo tipo de gobiernos y situaciones presupuestarias fiscales y su resultado es evidentemente negativo.

 

  En la actualidad, la materia está regulada por los decretos 674/89 y 776/92 los que establecen la aplicación de “derechos especiales para el control de la contaminación” y penalidades con alcance para la ciudad de Buenos Aires y partidos suburbanos. El primero de ellos establece los “límites permisibles” a partir de los cuales se considera que se está contaminando y comienzan a aplicarse los derechos especiales; hasta alcanzar los “límites transitoriamente tolerados” y el “límite de carga contaminante ponderada total” a partir de los que se aplican penalidades. Estos últimos límites se reducen progresivamente (Res. 231/93).

 

  El principal problema de este tipo de normas es que el funcionario público no tiene información disponible para decidir cuál ha de ser el nivel de los derechos y cuál el de las penalidades. ¿Cuánto valoran otros usuarios el uso del río y cuánto los productos o empleos generados por la fábrica contaminante? Como se explicara antes, es ésta información solamente transmitida por el sistema de precios, el que no se permite funcionar por la propiedad estatal del recurso. Un “propietario” necesariamente evaluaría si los consumidores prefieren esparcimiento, pesca, náutica, agua potable y están dispuestos a pagar por ello, o si prefieren puestos de trabajo y productos, o cualquier mezcla entre ambas cosas.

 

  Comentan Del Fávero y Katz (1993): “Los impuestos por emisión tienen el potencial de lograr una reducción dada de emisiones de manera eficiente, tanto desde una perspectiva estática como dinámica, sujeto a que la tasa de impuesto cobrada sea la consistente con el objetivo deseado de calidad ambiental”. La pregunta es: ¿el objetivo deseado para quién? ¿Cómo ha de saber el funcionario cuál es el objetivo deseado para miles de otros usuarios que seguramente tienen objetivos diferentes? Lo único que puede saber es el suyo propio.

 

  El Código Civil, en el título de las restricciones y límites del dominio incluye varias disposiciones relacionadas con la propiedad y el uso de las aguas, en las que distingue tres clases: aguas pluviales o de lluvia (arts. 2635 y 2636); aguas vertientes o de fuente (arts. 2637 y 2638 y aguas corrientes o de ríos y arroyos (arts. 2641 y 2646) “Consideradas desde un punto de vista más general, las distintas clases de aguas han sido divididas en dos grandes grupos: 1. aguas estancadas o aguas muertas, el cual comprende las aguas de los mares, lagos y lagunas; 2. aguas vivas, que comprende las tres clases que anteriormente hemos enumerado. Las primeras, el Código Civil las ha reglamentado al tratar de las cosas consideradas con relación a las personas a quien pertenecen; los mares adyacentes al territorio de la República, los mares interiores y los lagos navegables por buques de más de cien toneladas, forman parte del dominio público del Estado (art. 2340, incs. 1, 2 y 5); los lagos navegables por buques de menos de cien toneladas, entran en el dominio privado del Estado, pero los ribereños tienen el uso y goce de ellos (art. 2349)”.(Salvat, 1962, pág. 401).

 

  Según el origen las únicas aguas que son de apropiación privada son aquellas pluviales, y “las que broten en los terrenos privados, pertenecen a los dueños de éstos, y pueden libremente usar de ellas, y mudar su dirección natural” (art. 2637), “pero si ellas fuesen el principal alimento de un río, o fuesen necesarias a algún pueblo, están sujetas a expropiación por utilidad pública”. Asimismo el art. 2638 dice que “el propietario de una fuente que deja correr las aguas de ella sobre los fundos inferiores, no puede emplearlas en un uso que las haga perjudicial a las propiedades inferiores”.

 

  Las aguas también necesitan de “protectores”, por lo que es necesario reformar esos aspectos del Código Civil para eliminar restricciones al derecho de propiedad.

 

  Extracto del trabajo “Crecimiento y protección ambiental” publicado por Martín Krause en la Revista Libertas 25 (Octubre 1996). Instituto Universitario ESEADE.